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阎铁毅:海洋立法应注意区分海洋管理体制和海洋执法体制《光明日报:2016年1月3日》

发布时间:2016-03-08 10:57:00 发布人:阎铁毅
  海洋管理体制是指行使国家管理职能的有关国家机关在管理海洋事务过程中,进行行业、专业管理的部门体系,主要涉及陆上管理机关的涉海管理活动,如国土资源部、公安部、农业部、交通运输部、工信部、环境保护部、国家发改委、外交部、国防部、海关总署、国家安监总局、国家质监总局、国家旅游局等国务院部委、直属机构以陆地为基础的涉海管理活动。海洋执法体制则是指进行执法活动的执法队伍体系,主要涉及海洋执法队伍的海洋执法活动,如中国海警局、中国海事局等以海洋为主导的海洋执法活动。海洋管理体制和海洋执法体制统称海洋行政体制,上述部委、直属机构与执法队伍行使的就是行政职权。
  行政职权是行政权的具体化,其分工依据是权力行使主体的性质、任务和职能。我们知道,行政法是控制和规范行政权的法。与其他国家权力相比,行政权具有易于膨胀和扩张的特征,现代意义上的行政权已不仅是执行管理权,还包含了准立法权和准司法权。行政机关自己制定部分规范,自己执行部分规范,自己裁决因执行部分规范而发生的争议、纠纷。在这种将数种权力集于一身的情况下,需要加以法律控制,形成行政法律秩序。因此,行政法的核心价值取向即是对行政权力的控制和规范,进而实现“有权不能任性”。在一国之内,可从四个方面实现对行政权的控制:通过制定行政组织法,限制行政权的取得,控制行政权的来源,规范行政权的范围;通过制定行政程序法,预设行政行为规程,规范行政行为行使的方式;通过制定行政监督法,防范、制止行政机关及其公务人员的违法失职及职权滥用行为;通过制定行政救济法,对已然的损害结果进行救济,实现对行政权的事后监督和控制。
  海洋立法通过制定行政组织法、行政程序法、行政监督法和行政救济法,实现对国务院部委、直属机构的以陆地为基础的涉海管理活动的控制,是完全有必要的,这与对完全以陆地为基础的其他行政机关的活动进行控制在目标上是一致的。但是,当海洋立法通过制定行政组织法、行政程序法、行政监督法和行政救济法来实现对中国海警局、中国海事局等以海洋为主导的海洋执法活动进行控制时,则需要根据特殊情况进行考量。
  我国行政强制法第十八条规定:“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;(二)由两名以上行政执法人员实施;(三)出示执法身份证件;(四)通知当事人到场;(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;(六)听取当事人的陈述和申辩;(七)制作现场笔录;(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章,当事人拒绝的,在笔录中予以注明;(九)当事人不到场的,邀请见证人到场,由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;(十)法律、法规规定的其他程序。”海洋的自然特点与陆地有所不同,海况、天气等因素容易对船舶、飞机安全造成影响,这导致了海洋执法与陆地执法具有诸多不同之处,行政强制法规定的多项内容在海上有时不易做到。例如,没有陆地上的方便条件,执法船艇往往独立执法,书面告知不能或者不容易送达,多使用无线电话、高音喇叭广播、旗语、灯语、灯光、VTS系统、AIS系统、电报、电传等方式进行告知。
  与此同时,海洋执法具有涉及国家主权、海洋权益或者敏感事务的特点。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)规定了沿海国领海的主权和毗连区的管制权,沿海国在行使其勘探、开发、养护和管理在专属经济区内的生物资源的主权权利时,可采取为确保其依照本公约制定的法律、法规得到遵守所必要的措施,包括登临、检查、逮捕和进行司法程序;沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的,对大陆架行使主权权利;沿海国还拥有紧追权、登临权;还可以进行扣押、扣留、逮捕。所有这些,都是在授予沿海国以执法权,也彰显了海洋执法与陆地执法的不同。以行政告知为例,《公约》在这方面使用的是“停驶命令”“发出视觉或听觉的停驶信号”等,我国《领海及毗连区法》第10条使用的是“有权令其立即离开领海”,《专属经济区和大陆架法》第12条规定了“采取必要措施”。除了上述海洋自然特点条件下的告知方式外,海洋执法中有时需要通过舰船、飞机航行姿态甚至碰撞等方式来进行告知,有时也要通过鸣枪、鸣炮来告知。
  海洋立法应当在授予海洋执法队伍有效进行海洋执法活动职权的前提下展开,这就需要与对陆上管理机关的监督和控制结合起来,进行系统工程建设,而不能简单地将对海洋执法队伍与陆上管理机关的控制相提并论、等量齐观。在这个过程中,还可以利用好当前越来越先进的技术条件,例如在海洋执法告知过程中,可以通过立法要求海洋执法队伍积极主动地采取录音、录像等证据保全方式,对雷达信息、通信信息、电子海图等电子信息的有效保存以及对航海日志、轮机日志等资料的妥善保管,并注意相关信息、资料与陆地基站、雷达站、信息中心、资料库等方面的联网、交流、备案等工作。总之,完善的海洋立法需要在区分海洋管理体制和海洋执法体制的基础上展开。
  (作者单位:大连海事大学法学院)
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