海洋管理体制是指行使国家管理职能的有关国家机关在管理海洋事务过程中，进行行业、专业管理的部门体系，主要涉及陆上管理机关的涉海管理活动。海洋执法体制则是指进行执法活动的执法队伍体系，主要涉及海洋执法队伍的海洋执法活动，如中国海警局、中国海事局等。海洋管理体制和海洋执法体制统称海洋行政体制，相关部委、直属机构与执法队伍行使的就是行政职权。
海洋立法通过制定行政组织法、行政程序法、行政监督法和行政救济法，实现对国务院部委、直属机构的以陆地为基础的涉海管理活动的控制，是完全有必要的，这与对完全以陆地为基础的其他行政机关的活动进行控制在目标上是一致的。但是，当通过行政法规来实现对中国海警局、中国海事局等以海洋为主导的海洋执法活动进行控制时，则需要充分考量特殊情况，采取适合海洋执法活动特点和我国国情的方式。
比如，海洋的自然特点与陆地有所不同，海况、天气等因素容易对船舶、飞机安全造成影响，这导致了海洋执法与陆地执法具有诸多不同之处，行政强制法规定的多项内容在海上有时不易做到。没有陆地上的方便条件，执法船艇往往独立执法，书面告知不能或者不容易送达，因此，在实际中多使用无线电话、高音喇叭广播、旗语、灯语、灯光、VTS系统、AIS系统、电报、电传等方式进行告知。
海洋执法具有涉及国家主权、海洋权益或者敏感事务的特点。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）规定了沿海国领海的主权和毗连区的管制权，沿海国在行使其勘探、开发、养护和管理在专属经济区内的生物资源的主权权利时，可采取为确保其依照本公约制定的法律、法规得到遵守所必要的措施，包括登临、检查、逮捕和进行司法程序；沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利；沿海国还拥有紧追权、登临权；还可以进行扣押、扣留、逮捕。所有这些，都是在授予沿海国以执法权，也彰显了海洋执法与陆地执法的不同。以行政告知为例，《公约》在这方面使用的是“停驶命令”“发出视觉或听觉的停驶信号”等，我国《领海及毗连区法》第10条使用的是“有权令其立即离开领海”，《专属经济区和大陆架法》第12条规定了“采取必要措施”。除了上述海洋自然特点条件下的告知方式外，海洋执法中有时还需要通过舰船、飞机航行姿态甚至碰撞等方式来进行告知，有时也要通过鸣枪、鸣炮来告知。
海洋立法应当在授予海洋执法队伍有效进行海洋执法活动职权的前提下展开，这就需要与对陆上管理机关的监督和控制结合起来，进行系统工程建设，而不能简单地将对海洋执法队伍与陆上管理机关的控制相提并论、等量齐观。在这个过程中，还可以利用好当前越来越先进的技术条件，例如在海洋执法告知过程中，可以通过立法要求海洋执法队伍积极主动地采取录音、录像等证据保全方式，对雷达信息、通信信息、电子海图等电子信息的有效保存以及对航海日志、轮机日志等资料的妥善保管，并注意相关信息、资料与陆地基站、雷达站、信息中心、资料库等方面的联网、交流、备案等工作。总之，完善的海洋立法需要在区分海洋管理体制和海洋执法体制的基础上展开。
（作者系大连海事大学法学院教授）
